Justice retenue.

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2° étape : le mise en place d'une justice retenue
A partir de l'An VIII une dissociation sopère au sein de l'Administration : se dégage de l'Administration active une Administration consultative. Ainsi, la Constitution du 22 Frimaire An VIII (1799) crée le Conseil d'Etat. Les conseils de préfectures sont créés dans chaque département par la loi du 28 Pluviose An VIII.
Ces deux conseils ont une double fonction consultative. Le première mission est tout simplement de conseiller l'Administration sur les affaires administratives. Ainsi, le Conseil d'Etat rédige les projets de loi et les règlements d'administration publique. Mais, pour ce qui nous intéresse, ils interviennent aussi dans le réglement des litiges entre Administration et administrés. La procédure est simple. Les ministres sont saisis en premier ressort. Ensuite, un appel est possible devant le chef de l'Etat. C'est là qu'intervient le Conseil d'Etat. Ce dernier étudie le dossier et prépare une solution à proposer au chef de l'Etat. Mais, ce qu'il faut retenir c'est que celui qui signe la décision, qui l'endosse juridiquement c'est le chef de l'Etat. Le role du Conseil d'Etat est purement consultatif. C'est le système de la justice retenue.
Par ailleurs, on passe, parallèlement à la création des conseils de préfectures, de l'administrateur-juge au ministre-juge. Seuls le ministres interviennent dans le processus juridictionnel