Le conseil d'etat

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Les juridictions administratives : juges de l’administration ou juges-administrateurs ?

Marc Sünnen
Juge au tribunal administratif
Le principe de séparation des pouvoirs connaît traditionnellement deux acceptions , la première étant celle de la séparation-spécialisation selon laquelle, chacune des trois fonctions de l’Etat est réservée à un seul organe de telle sorte qu’à une fonctioncorrespond un seul organe. La conséquence essentielle de cette acception est que les pouvoirs exécutif et judiciaire se retrouvent nécessairement subordonnés au pouvoir législatif, puisque, par définition, le fait d’exécuter et d’assurer le respect des lois ne se conçoit pas sans l’intervention préalable du pouvoir législatif.

La seconde acception est celle de la distribution des pouvoirs, défenduenotamment par Montesquieu et en vertu de laquelle les trois fonctions de la puissance publique (législative, exécutive et judiciaire) sont partagées selon des modalités variables entre plusieurs autorités concurrentes. Il en résulte qu’un même organe peut exercer deux, voire trois de ces fonctions essentielles de l’Etat, le souci principal étant avant tout d’éviter qu’une seule autorité nedétienne l’ensemble des fonctions de l’Etat.

Le modèle luxembourgeois semble de prime abord obéir au principe de séparation-spécialisation des pouvoirs, en ce qu’il répartit les fonctions étatiques traditionnelles entre différents organes indépendants qui exercent en principe lesdites fonctions à l’exclusion l’une de l’autre.

On retrouve cependant dans notre système, dès l’origine, des éléments quirelèvent davantage du modèle de la distribution des pouvoirs, tels que l’indépendance du pouvoir judiciaire ou la mise en place d’une série de contrôles et freins réciproques , la séparation des pouvoirs telle qu’appliquée au Grand-Duché de Luxembourg, quoique non formellement inscrite dans notre Constitution, étant une séparation souple et atténuée qui comporte de nombreuses relations entre lepouvoir législatif et le pouvoir exécutif et qui confère à ces deux pouvoirs des moyens d’action réciproques, seul le pouvoir judiciaire jouissant a priori d’une complète indépendance à l’égard des deux autres pouvoirs .

Cette indépendance réclame d’une part une séparation fonctionnelle des pouvoirs qui place le juge et ses missions à l’abri des ingérences extérieures, d’où qu’elles puissentvenir. Elle exige encore que le pouvoir politique, que ce soit dans sa composante exécutive ou législative, ne puisse intervenir autrement que par la fixation des normes au respect desquelles le juge aura ensuite la charge de veiller.
Mais la séparation des pouvoirs n’est pas unilatérale et joue dans tous les sens. Elle exige par conséquent aussi que le juge lui-même s’abstienne d’empiéter surl’exercice par d’autres du pouvoir qui est le leur.
C’est ainsi que l’article 237 du Code pénal luxembourgeois punit les juges qui se seront immiscés dans l’exercice du pouvoir législatif, soit par des règlements contenant des dispositions législatives, soit en arrêtant ou en suspendant l’exécution d’une ou plusieurs lois, soit en délibérant sur le point de savoir si ces lois seront exécutées, le mêmearticle interdisant encore aux juges de s’immiscer dans les affaires attribuées aux autorités administratives, soit en faisant des règlements en ces matières, soit en défendant d’exécuter les ordres émanés de l’administration.
De même le principe rigide de la séparation des pouvoirs considérait autrefois le juge comme « la bouche inanimée de la loi » dont la portée des décisions est limitée auxcas d'espèces qui lui sont soumis, l’article 5 du Code civil interdisant à ce sujet au juge de se prononcer par voie de disposition générale et règlementaire sur les causes qui lui sont soumises.
Si le respect des ces principes ne semble pas poser de grands problèmes au juge ordinaire, il en va différemment du juge administratif, appelé à juger les actes du pouvoir exécutif et amené à...
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