Le référundem d'initiative populaire

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Article de doctrine publié le 1 avril 2009
Rédigé par Emmanuel GONNET
Le référendum d'initiative populaire
L'originalité du système repose essentiellement sur le fait qu'il s'agit moins d'un référendum d'initiative populaire que d'un référendum d'initiative parlementaire. Il n'y a pas de remise en cause du principe constitutionnel posé par l'article 39 de la Constitution qui attribuel'initiative des lois concurremment aux ministres et aux membres du Parlement. Ainsi, le texte éventuellement soumis aux citoyens doit, tout d'abord, prendre la forme d'une proposition de loi présentée par un cinquième des parlementaires dans un des domaines énumérés à l'article 11. La phase populaire n'intervient qu'ensuite (et après un contrôle du Conseil constitutionnel dont les modalités sont àfixer par loi organique) pour soutenir la proposition parlementaire par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. L'emprise parlementaire est encore renforcée par le caractère facultatif du référendum dont l'organisation est conditionnée à l'absence d' "examen" de la proposition par les chambres dans un délai à préciser par une loi organique.
Par ailleurs, l'inscription de laprocédure à l'article 11 de la Constitution, originairement réservé au droit d'initiative référendaire en matière législative du Président de la République, laisse même penser que sa raison d'être est d'offrir aux parlementaires un pouvoir d'appel au peuple équivalent à celui du chef d'Etat, dans un souci d'équilibre institutionnel, objectif affirmé de la réforme. Or, le droit d'appel au peuplen'a pas du tout le même intérêt du côté présidentiel et du côté parlementaire. L'histoire constitutionnelle française montre quel usage politique peut être fait du référendum par le chef d'Etat, des dérives plébiscitaires au simple engagement sur un texte revêtant une importance particulière. Juridiquement, c'est aussi un procédé permettant à l'exécutif d'engager l'adoption d'une loi sans débat nivote du Parlement. L'appel au peuple se traduit ici comme une intervention du Président dans la fonction législative avec l'appui du corps électoral.
En revanche, l'idée d'un appel au peuple par voie référendaire à l'initiative des parlementaires est inédite, que l'on regarde dans le passé constitutionnel français ou dans les autres démocraties occidentales. Il s'agit, en effet, d'un mécanismetout à fait différent de l'appel au peuple visant à déposer le chef d'Etat. Cette procédure, qu'on rencontre par exemple dans la Constitution de Weimar du 11 août 1919, est le contrepoids du droit de dissolution. A l'inverse, dans le cadre de l'article 11 révisé, on offre, à un cinquième des parlementaires, la possibilité de retirer à l'organe législatif sa fonction la plus essentielle, celle duvote des lois. Députés et sénateurs se trouvent ainsi investis du pouvoir d'affaiblir l'institution politique à laquelle ils appartiennent.
A qui cette situation paradoxale peut-elle profiter ? Tout d'abord, du point de vue de la majorité parlementaire, on imagine avec difficulté l'intérêt qu'elle pourrait trouver à engager un référendum dont l'issue n'est jamais certaine, alors qu'elle peutadopter seule le texte. Deux hypothèses sont envisageables. La première, peu probable depuis l'instauration du quinquennat, supposerait un conflit entre le chef d'Etat et la majorité parlementaire lors d'une période de cohabitation, conflit que la majorité souhaiterait résoudre par la voie du référendum. La seconde hypothèse relèverait d'une manœuvre politique visant à obtenir le soutien d'au moinsun dixième du corps électoral puis d'interrompre la procédure par l'adoption du texte. La majorité parlementaire pourrait ainsi soit s'assurer de la popularité d'une réforme, soit montrer son poids politique et, par conséquent, la faiblesse de l'opposition.
Ensuite, du point de vue des partis minoritaires, on peut attendre une utilisation plus massive des propositions de lois référendaires,...