Les circulaires administratives

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  • Publié le : 18 novembre 2011
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Sujet : Les circulaires administratives

En 1974 Y. Gaudemet constatait que « d’une façon continue, les circulaires ne sont envisagées que du seul point de vue de leur autorité juridique, de la place qu’on leur accorde ou qu’on leur refuse parmi les sources de la légalité ».
Il est vrai que les lois et règlements, moyens d’actions légaux de l’administration ne peuvent traiter de l’applicationconcrète des règles qu’ils posent, ainsi les circulaires administratives apparaissent comme des facteurs nécessaires à cette effectivité. Elles encadrent l’activité des administrations puisqu’elles sont conçues et élaborées en vue d’une régulation de l’activité administrative et de la production normative des services administratifs. Ce sont des documents par lesquels les autorités administrativesadressent aux agents de leur administration des indications relatives à l’interprétation et à l’application des normes. Enfin, même si le « caractère interne » de ces circulaires dans les définitions laisse à penser qu’elles n’ont de portée et de sens qu’au sein des ministères ou des services déconcentrés, on pressent que leur influence peut être très importante dans l’exercice de l’actionadministrative.
Ainsi, en quoi les circulaires permettent-elles d’aborder la complexité du droit administratif et d’assurer l’intelligibilité de l’action administrative ? Malgré une absence de statut légal n’ont-elles pas un poids conséquent de par leur fonction d’information sur une orientation politique, une activité du service public ou encore sur les comportements des agents publics et pratiquesadministratives ? Quel est le statut et l’influence de ces dernières dans les rouages du système administratif ?
Tels sont les points essentiels qui vont nous permettre dans un premier temps de caractériser les circulaires du point de vue de leur contenu, de leurs objectifs de cohésion de l’action administrative, et au travers des auteurs et destinataires qu’elle met en relation.
Dans un deuxièmetemps, nous verrons la variabilité du statut des ordonnances selon certaines circonstances qui seront précisées, et le rôle du juge administratif dans la qualification de ces dernières.

I) La caractérisation et l’utilisation des circulaires administratives en vue d’une meilleure cohésion de l’action administrative

A- La caractérisation générale des circulaires
La dynamique des circulairesadministratives montre l’engagement des pouvoirs publics afin d’améliorer les rapports entre l’Etat et la société civile, et contribue également au maintien et à la reconstruction de l’ordre juridique.

a) les auteurs et les destinataires des circulaires
Aucun texte juridique ne précise le statut de l’auteur des circulaire, on suppose juste qu’il parle depuis position administrative au seinde l’administration publique. La circulaire a pour objet de suggérer des orientations d’une action donnée dans l’espace public, cela suppose que son auteur détienne au moins un pouvoir de direction. On distingue : le Premier Ministre ; les ministres, en dépit des recommandations du CE pour lutter contre la prolifération des textes juridiques ; et les chefs de service et positions administratives.Les circulaires administratives n’émanent pas uniquement des membres du gouvernement. En fait, il est difficile d’établir une typologie des circulaires en fonction de leur auteur sans tenir compte du contenu. En principe, seuls les agents du bureau dans lequel est diffusée la circulaire en ont réellement connaissance. On remarque que le juge administratif cherche à maintenir ces documents dans lacatégorie des mesures d’ordre intérieur plutôt que dans celles des mesures d’organisation du service, probablement parce qu’elles ne s’adressent pas à un public suffisamment large.
Les circulaires du Premier Ministre ont pour destinataires des individus ayant des postes centraux au sein du système administratif, à savoir les ministres, secrétaires d’Etat, préfets, préfet de police et directeur...
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