Depuis vingt ans, la France s’est couverte de communautés, ce mouvement ayant reconfiguré la carte administrative tout en préservant les 36 600 communes françaises. Pour autant, les intercommunalités ne sont pas des espaces politiques autonomes et sont dépendantes des communes membres et de leurs maires. En France, l’intercommunalité a été relancée au cours des années 1990, notamment par deux lois à l’origine de la création des communautés de communes et d’agglomération : la loi d’administration territoriale de la République, « loi ATR » de 1992 et la loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, « loi Chevènement », de 1999. En 2012, le territoire national est presque entièrement couvert par des établissements publics de coopération intercommunale EPCI. Ce constat peut laisser croire à une évolution linéaire ou tranquille de l’intercommunalité. Une observation plus fine de ce processus montre, au contraire, que les intercommunalités se développent sous tensions et soulèvent des nombreuses questions. On peut être mené ici à étudier en premier lieu un développement spectaculaire puis en second lieu l’intercommunalité au niveau démocratique.

L’ajustement des territoires communaux aux réalités socio-économiques françaises est une question qui se pose depuis le découpage, en 1789, du territoire national en 44 000 municipalités. Depuis plus de deux siècles, de nombreuses réformes ont tenté d’intervenir sur cette géographie administrative considérée comme un handicap pour de très nombreuses petites communes.
Devant la difficulté à procéder à des fusions de communes, l’État a privilégié la coopération intercommunale, c’est-à-dire le compromis aux décisions imposées d’en haut et une stratégie de transformation. Après des mesures en faveur d’une coopération relativement souple sous la forme de syndicats de communes créés dès 1890, les années 1990 voient se développer et se renforcer un autre type d’intercommunalité. Les nouveaux