Introduction :

«Quand le droit bavarde, le citoyen ne lui prête plus qu’une oreille distraite». La formule célèbre du rapport public du Conseil d'Etat en 1991 a attiré l’attention sur l’enjeu que constituent la qualité, la stabilité et l’accessibilité des normes pour l’Etat de droit. Le principe de sécurité juridique s’est imposé et les initiatives se multiplient pour tenter d’enrayer la complexification croissante du droit.
Prolifération des textes, instabilité des règles, dégradation de la norme : en affectant la sécurité juridique, ces dérives menacent l’Etat de droit. Le rapport public du Conseil d'Etat en 1991 soulignait déjà les causes et les effets de la « surproduction normative », de la « précarité croissante de la règle » et de l’insuffisante qualité des textes. Ces phénomènes contemporains engendrent une complexité du droit, à laquelle les citoyens, les entreprises, les élus et les juristes, sont quotidiennement confrontés.
Le débat a récemment rebondi, avec les prises de position du Président de la République, des présidents des assemblées parlementaires, du Président du Conseil constitutionnel, du Vice-président du Conseil d'Etat… Des éléments de solution ont été étudiés, notamment par les rapports Mandelkern (2002) et Lasserre (2004). De nouvelles circulaires du Premier ministre sont intervenues en 2003 en matière de qualité de la réglementation, tandis qu’un important travail de simplification du droit a été entrepris.
Mais le constat dressé par le Conseil d'Etat dans son rapport 2006, quinze ans après sa première mise en garde, révèle peu d’améliorations. L’urgence et le rythme rapide auxquels est soumise l’élaboration des normes ont limité la portée des efforts entrepris, malgré des progrès dans le domaine de l’accessibilité, notamment par la codification et les bases de données. Plusieurs voies de réforme sont avancées, qu’il s’agisse de mieux utiliser les procédures constitutionnelles en vigueur, d’envisager de nouvelles formes