Premier volet du triptyque qu'elle forme avec l'obligation et la laïcité de l'enseignement, la gratuité que met en place la loi du 16 juin 1881 n'est pas une mesure vraiment nouvelle. En effet, la loi Guizot sur l'instruction primaire de 1833 prévoyait déjà que seraient admis gratuitement les élèves dont il aurait été reconnu que les familles étaient hors d'état de payer une rétribution. La loi Falloux du 15 mars 1850 accorde à toute commune la faculté d'entretenir une ou plusieurs écoles entièrement gratuites à condition d'y subvenir sur ses propres ressources et, parallèlement, la dispense de l'obligation d'entretenir une école publique à la condition qu'elle pourvoie à l'enseignement primaire gratuit dans une école libre de tous les enfants dont les familles sont hors d'état d'y subvenir. La loi du 10 avril 1867 sur l'enseignement primaire permet aux communes d'établir la gratuité absolue en les autorisant à lever dans ce but un impôt de 4 centimes additionnels ; elle crée une caisse des écoles destinée à faciliter et à encourager la fréquentation de l'école. Tout cela explique la croissance régulière de la population scolaire pour les écoles primaires et maternelles publiques ou privées en France : 2 millions d'enfants scolarisés en 1830, 3,5 millions en 1848 et 5,6 millions en 1880. Pour l'année 1878-1879, la répartition était de 2.166.976 élèves payants et 2 702 111 gratuits.
Avant l'adoption de la loi, on comptait déjà près de 7.000 communes qui avaient établi la gratuité de façon absolue. Il était cependant nécessaire, avant d'imposer l'obligation scolaire, de généraliser et d'inscrire dans la loi le principe de gratuité absolue. C'est ce qu'affirme clairement l'article premier, les articles 2, 3, 4 et 5 énumérant les ressources qui devront compenser les dépenses. L'article 2 rend obligatoire pour toutes les communes l'imposition des 4 centimes spéciaux créés par les lois de 1850 et de 1875 tout en déterminant les conditions d'exonération. L'article 4