Acte 1 de la decentralisation

L’Acte II de la décentralisation et le principe d’égalité
(Résumé de l’intervention pour le VI° Congrès de droit constitutionnel de Montpellier - 9, 10 et 11 juin 2005)
Nicolas KADA Maître de conférences de droit public Institut d’Etudes Politiques de Grenoble

Le principe d’égalité est pourtant solidement installé et protégé dans notre bloc de constitutionnalité. Il apparaît ainsi dans lePréambule, mais est également affirmé avec force à l’article premier de la Constitution du 4 octobre 1958, article dans lequel est désormais parallèlement inscrit le caractère décentralisé de l’organisation de la République, avant que l’article deux ne rappelle sa devise : « Liberté, égalité, fraternité ». Protégé par une jurisprudence abondante du Conseil Constitutionnel qui le consacre commeconstituant un principe de valeur constitutionnel, ce principe d’égalité est également un principe général du droit traditionnellement défendu par les juridictions administratives. Déjà présentes en 1982, les interrogations quant au respect du principe d’égalité peuvent donc apparaître sans fondement sans celui-ci semble juridiquement protégé. Pourtant, la nature juridique de l’acte II – unerévision constitutionnelle initiale – et le contenu des dispositions permettent de nourrir de réels questionnements. Classiquement définies comme des normes générales, impersonnelles et permanentes, les lois voient leurs caractéristiques évoluer sous l’influence de cette révision constitutionnelle qui, par le biais de l’expérimentation inscrite aux nouveaux articles 37-1 et 72 alinéa 4, aboutit à lapossible édiction de règles éventuellement transitoires, dérogatoires et surtout d’une application territoriale limitée. Par ailleurs, l’acte II de la décentralisation autorise les collectivités d’outre-mer à adopter des mesures justifiées par des circonstances locales en faveur de leur population. Pourtant, les atteintes, de toute nature, portées au principe d’égalité, sont minorées voire niées parle gouvernement à l’origine de la réforme, qui met en avant toutes les précautions et garanties désormais inscrites dans le droit positif. Certes, que ce soit solennellement ou de manière beaucoup plus précise et technique, l’acte II proclame et affiche expressément son attachement au principe d’égalité, en encadrant notamment très strictement ses deux principales innovations – le droit àl’expérimentation et l’introduction de mécanisme de démocratie directe au niveau local – et en tentant de revaloriser dans le même temps le rôle de l’Etat et de son représentant territorial (I). Pourtant, des inquiétudes ne parviennent pas à se dissiper, au fur et à mesure qu’est menée une lecture attentive des différentes dispositions contenues dans ce vaste ensemble normatif : la différenciationcroissante des statuts et des compétences des diverses catégories de collectivités territoriales, notamment en outre-mer, semble porter fondamentalement en elle les germes d’une véritable rupture avec certains principes d’organisation du système administratif français issus de la Révolution de 1789, au premier rang desquels figurent la conception de la loi, en tant que norme générale et impersonnelle,ainsi que le principe d’égalité (II) ?

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I – L’illusion du respect du principe d’égalité
L’acte II de la décentralisation est une œuvre encore en construction. Initié par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, mis en œuvre par des lois organiques et ordinaires durant les étés 2003 et 2004, prolongé par des dispositions d’ordre réglementaire et encore en attente de certainesprécisions, ce second acte d’une pièce, annoncée depuis le début du dix-neuvième Siècle mais véritablement engagée en 1982, est tout à la fois ambitieux et prudent. Ainsi, chaque progrès de la décentralisation se trouve systématiquement assorti de garanties en apparence précises en faveur du respect du principe d’égalité : les grandes innovations institutionnelles qui profitent aux collectivités...