La fonction gouvernementale
La puissance exécutrice issu de l'esprit des lois de Montesquieu ne suffit pas à expliquer le rôle du gouvernement, il ne s'agit pas d'une simple action publique visant à faire la "paix ou la guerre", ni envoyer ou recevoir des ambassades et établir la sûreté ou encore prévenir les invasions. Ces prérogatives sont désormais dévolues aux ministres des affaires étrangères, de la défense et de l'intérieur. Pour Rousseau, plus précis dans son "contrat social", il considère le gouvernement comme un "corps intermédiaire établi entre le sujet et le souverain, [...] chargé de l'exécution des lois et du maintien de la liberté civile et politique". Il n'est pas bon que celui qui fait les lois les exécute. Pour autant Rousseau ne sépare pas les pouvoirs mais soumet le pouvoir exécutif au pouvoir législatif, dont la fonction est de déterminer la loi, expression de la volonté générale par son auteur, c'est à dire organique et son objet, c'est à dire matériel. Il conçoit cependant bien une fonction exécutive des lois et qu'un organe doit être chargé de cette fonction. A la révolution, les Constituants ne retenant que le critère organique, oublieront l'importance du critère matériel de la loi, qui, souvent imprécise nécessite l'intervention de l'administration afin de préserver cette bonne exécution des lois nécessaire à tout bon fonctionnement des services publics (Arrêt CE, 1906, Babin). Il faudra un certain nombre d'années en France pour aboutir à la loi du 17 Août 1948, et l'Avis du Conseil d'Etat du 6 février 1953 pour aboutir à l'acceptation que la loi voit son domaine s'arrêter là où le domaine réglementaire commence. Autrement dit, la loi, oeuvre politique doit s'adapter aux besoins de ses administrations, qui seules pourront préciser l'objet de la loi dans le cadre réglementaire. En ce sens, une partie de la souveraineté appartient à l'administration, dont la gouvernement est au sommet de la hiérarchie. La conception réductrice de