Droit

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  • Publié le : 7 décembre 2009
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TD n°5 : Les principes budgétaires classiques & la LOLF

Les principes budgétaires sont des règles indispensables qui fondent la détermination d'un budget. Ces principes budgétaires sont des règles fixées par la loi organique (ou auparavant, par l’ordonnance de 1959). En effet, en France, la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 est la loi qui détermine le cadrejuridique des lois de finances. Précédemment ce cadre juridique était soumis à l’ordonnance N° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. Pendant ses 45 années d’existence, cette ordonnance a connu quelques 35 tentatives de réforme. Et c’est la 36ème qui a aboutie à la loi organique relative aux lois de finance que l’on connait désormais. C’est dire combien elle étaitattendue.
L’histoire de la « constitution financière » de la France est donc celle d’un texte étonnamment pérenne, ayant pour origine le pouvoir exécutif. La LOLF, quant à elle, résulte d'une initiative parlementaire. Plus précisément, c'est une proposition de loi présentée par le député Didier Migaud et le sénateur Alain Lambert qui en est à l’origine. Promulguée en 2001, elle est entréepleinement en vigueur à l’occasion du projet de loi de finances pour 2006. Depuis cette date c’est donc elle qui fixe les règles propres à l’élaboration et à l’exécution du budget de l’Etat et des collectivités territoriales. La lecture du texte de la LOLF est riche d’enseignements sur le devenir à la fois des principes budgétaires traditionnels et des « nouveaux principes budgétaires ».
Laprésentation du budget de l’État se doit donc de respecter quatre grands principes du droit budgétaire classique (les principes d’annualité, d’unité, d’universalité et de spécialité), auxquels il convient d’ajouter les principes de sincérité et d’équilibre, lesquels ont été consacrés par la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001.
Le principe de spécialité budgétaireconsiste essentiellement à détailler l'autorisation parlementaire, afin que chaque crédit ait une destination indiquée par la loi de finances. Le respect de ce principe implique que le gouvernement ne puisse modifier la destination des crédits sans l'autorisation du Parlement. En France, ce principe était prévu par l'article 7 de l'ordonnance du 2 janvier 1959. Cet article précisait que les créditsautorisés par la loi de finances doivent être affectés à une dépense déterminée : « les crédits ouverts par les lois de finances sont mis à la disposition des ministres pour les dépenses ordinaires, les dépenses en capital et les prêts et avances. Ils sont affectés à un service ou à un ensemble de services. » Ils ne peuvent donc pas être utilisés pour n'importe quel objet. En régime ordonnance de1959, les crédits sont ainsi répartis par chapitre. La justification de ce principe est qu'il permet de renforcer le contrôle parlementaire sur l'action gouvernementale. De plus, la spécialisation des crédits par chapitre a pour but de faciliter l'exécution des dépenses publiques et d'éviter les gaspillages. Cependant, il existait d’ores et déjà trois types de limites conséquentes à ce principe :des limites globales (les dépenses ‘’imprévues’’ et les fonds secrets), des limites ponctuelles (les transferts de crédits et les virements de crédits), et des limites spécifiques (les budgets des assemblées qui échappent au contrôle des regroupements de crédits à l'intérieur d'un chapitre dont la destination n'est pas fixée de manière précise.)
Le principe d'unité budgétaire est apparu enFrance sous la Restauration. Léon SAY présentait l'intérêt de cette règle en ces termes : « Il est nécessaire d'enfermer le budget dans un monument dont on puisse aisément apprécier l'ordonnance et saisir d'un coup d'œil les grandes lignes ». Ainsi, le principe d’unité recouvre deux règles : la règle de l’exhaustivité, selon laquelle la loi de finances doit prévoir et autoriser l’ensemble des...
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